摘要：”周小川行长在多个国际经济和金融场合呼吁IMF、BIS、FSB等国际金融机构加大对主权数字货币的技术研发和政策监管研究，也得到国际金融机构的支持和积极响应。“

文 | 朱民「清华大学国家金融研究院院长、国际货币基金组织原副总裁、中国人民银行原副行长」

6月18日Facebook公布天秤币（Libra）白皮书，高调宣布起步加密货币为基础的支付领域，一时引发世界热议。Libra作为升级版的数字货币，具有跨境支付、超/跨主权货币、新金融生态的功能和潜质，并由此提出了一个极具想象空间的对世界金融的未来展望。也因为此， Libra概念一经提出，就立即面临技术创新、商业竞争、监管和政府/主权冲突四个维度的约束和挑战。正是受以上四个因素的约束， Libra的发展也必然会是一个渐进的充满激烈的市场竞争和监管协调的相当长的过程。我看Facebook的战略就是利用其科技、市场的垄断优势，先声夺人，先举起旗帜，先小规模发展，逐渐商业化，谨慎平衡技术创新、商业竞争、监管和政府/主权冲突四个维度的挑战，在发展中寻找机遇，逐渐推进。但我们也不能由此低估Libra可能的冲击以及可能的变化速度。一是Libra发展的场景相当宽广；二是今天世界变革的基本主导力量是科技创新、全球化和自下而上的大规模的消费者/公众参与，Libra恰恰聚合了这三股力量。因此，Libra引发的变革一定是颠覆性的、全球的，在市场的推动下，其发展速度之快也可能超出我们的想象。

Libra白皮书开启了一场新的全球竞争。鉴于Libra未来可能的发展和可能的对各国法定货币和国际金融系统的冲击，包括对中国的支付系统、资本管制以及金融系统、人民币国际化和金融经济安全的挑战，特别是在目前中美经贸摩擦大背景下， Libra实际上是加强了美元的霸权地位，我们对它的问世以及今后可能的发展不能掉以轻心。

中国对央行数字货币的研发在国际上是有优势的，中国的电子支付系统在电子支付基础设施、客户规模和运营经验方面在国际市场也具有优势。Libra白皮书其实给中国提供了一个进入这一新的未来国际金融和货币市场公开竞争的黄金机遇。

中国不能置身事外，要积极参与这场全球金融重构的竞争和建设，既抢占先机，又稳扎稳打推进。鉴于这场颠覆具有极大的不确定性，我们的战略可以是：举高旗，稳扎营；观乱局，顺大势；深改革，推研发；广结盟，建新制。即第一，先以点迎战，把大旗举起，通过设立我国自己的新一代支付/数字货币体系，迎战Libra的挑战，积极布点；观全球竞争进展而后动，谨慎推进，稳打稳扎。第二，加快改革。在Libra挑战的场景下稳步加快我国资本账户开放和人民币可兑换的改革。第三，全面布局。一方面加快我国已有央行数字货币的研发和落地，加快人民币国际化在新的线上维度的扩展。另一方面加大对国内已有的电子支付市场政策、规划和监管的改革和研究。第四，广泛结盟。联合新加坡、瑞典、瑞士、加拿大、英国等在央行电子货币研发同样走在前列的国家共同合作，并在国际货币基金组织（IMF）、国际清算银行（ BIS）、 金融稳定理事会（FSB）等国际金融组织的框架下推进国际央行数字货币和跨境数字支付的监管和治理机制的构建。

这样的央行和市场并进、改革和监管同步、国内和国际协调，双线并进，逐渐融合，我们有望在不远的将来，走在世界的前列，先行推出央行数字货币支持的新一代数字跨境支付系统。根据我的观察，笔者相信中国有望在这场世界经济金融的大博弈中占据有利地位，走出中国经验，走出中国模式。

Libra可能的颠覆

Libra作为升级版的数字货币，具有跨境支付、超/跨主权货币、新金融生态的功能和潜质。如果能顺利推出并发展,在短期内可能颠覆全球支付体系，在中期内可能颠覆全球货币体系和全球货币政策体系，在长期内最终颠覆和重塑全球金融市场生态和全球金融稳定体系。

Libra是以区块链（联盟链）为基础的点对点和去中心化的新一代支付系统，而不是目前SWIFT和支付宝等所采用的银行账簿式的电子支付。区块链的架构使其天然具有直接跨境支付的功能，速度快、成本低、效率高，从而解决了传统跨境支付账本复杂、认证时间长、商业机构手续费高的痛点。因此， Libra将首先挑战和颠覆现有的支付系统，直接和SWIFT、VISA、PayPal、IBM World wide等跨境支付系统竞争。而Libra一旦从跨境进入当地市场，也会以其效率和低成本的优势，颠覆像中国的网银、支付宝和微信支付等以本地市场为主的支付系统，或者阻止这些以本地支付市场为主的科技支付企业进入全球跨境支付市场。

我们已经看到传统跨境支付机构已经开始应对挑战。例如，SWIFT开始布局和 R3联盟推出SWIFT+code、Ripple 收购速汇金等。可以想象，市场竞争一定非常激烈，虽然输赢仍然不明朗，但一场以区块链为基础的数字跨境支付取代传统电子支付的科技革命已经悄然开始。

从货币角度看， Libra属于稳定加密货币，它有储备资产作为基础，其币值基于一揽子主要货币（美元、欧元、英镑和日元）的组合，因此具有货币基本的计价单位、交易媒介、价值贮藏等货币职能。因为跨境，所以它也具有超主权货币（或跨主权货币）特征。作为加密货币， Libra将直接和市场已有的诸如IBM的World Wire、摩根大通的JPM Coin、 Circle的USDC等加密货币或稳定币展开竞争。Libra在发展过程中也将直接冲击比特币。

Libra会颠覆现有的世界货币体系。1944年的布雷顿森林体系决定的国际货币体系是以黄金为基础的金本位。1971年美国宣布美元和黄金脱钩，市场动荡。1972年的“牙买加协议”决定了美元信用本位制的世界货币体系。美元信用本位制具有先天的缺陷，因为美元的内在价值受美国国内宏观经济金融政策影响，而且缺乏有效的国际监管，特别是新兴市场经济体的经济金融稳定受美联储货币政策的影响很大。美元信用本位的不稳定是上个世纪70年代以来全球金融危机不断的一个重要因素。2008年国际金融危机后，世界日益意识到美元信用本位制的内在不稳定性，提出了多元国际货币体系的构架，比如美元、欧元和人民币的架构，或以IMF的SDR为基础的一篮子货币的超主权国际货币体系的设想，但在实践中进展缓慢。

以Libra为代表的数字货币和支付系统合一的构想很可能推动第三次国际货币体系的变革。这将是线上和线下结合、自下而上的自由跨境流动的货币。如果Libra能大规模应用，全球货币竞争格局将被分为线上和线下两个部分并相互影响。Libra一篮子货币的构成也将影响各国货币的竞争力，被大比例纳入篮子的货币，比如美元，其全球地位将被加强，而未被纳入该篮子的货币将会进一步被边缘化，对弱势货币形成贬值压力, 一些小国的主权货币甚至存在消失的可能。

目前美元在全球结算中占比在40%左右， 而在Libra的货币篮子中却给了美元50%的权重，这实际上是在加强美元的已有霸权地位。也不排除Libra在运营成熟后和美国财政部和美联储合作，逐渐增加一篮子货币中美元的比重，并最终只和美元挂钩，成为官方的数字美元发行者和运营者。Facebook总裁扎克伯格在国会听证会上就直言，Libra需要也期待和美国政府的合作，并做好了耐心等待的准备。这样Libra就会是全球新的数字化的SWIFT，也是全球新数字金融生态的垄断者，再加以美元优势，在数字世界和物理世界通过线上和线下优势重构美元的霸权地位。这个新美元霸权的地位和能量将远超今天的美元霸权地位。

Libra是和官方货币挂钩的稳定货币，因此Libra可能影响全球的货币政策。Libra作为存款凭证进行支付的工具，就自然会有货币创造和货币乘数，Libra协会就可能成为数字世界的中央银行，这将颠覆现有的全球货币金融体系。Libra也可能有对金融风险蔓延起推波助澜作用。如果一篮子货币中的某一种货币出现危机，持有该货币的民众就会倾向于将本币兑换成Libra，从而引发该货币进一步的贬值，加剧风险蔓延。

Libra也可能会加大货币波动。被纳入Libra篮子的货币，会有通过发行货币兑换Libra的冲动，这可能导致竞争性印钞局面出现。而由于自下而上和同时同步的技术特性，以及Libra跨境流动时的不规则性，也会对现行跨境资本流动和管理形成挑战和冲击。

Libra开创了一个线上线下结合、用户自主性、点对点支付和自金融模式。从个人私钥本地生成，具有隐秘性，再导出公钥，到钱包地址自己开账户，整个过程都不需要中介，代替了商业银行账户系统。个人对数字身份保证，直接承担交易责任，一切由客户自己掌握，不需要第三方支持，是完整的自金融模式。这种以区块链和智能合约为基础的去中心化的金融架构将对现有的集中的账户的金融架构提出挑战。

Libra天然具有银行加资本市场的金融属性，可以承担直接融资和间接融资的金融功能。Libra本身也是一种证券，是由传统资产抵押产生的凭证。一旦Libra开始使用，就会自然通过交叉产品销售进入细分市场。只要交易采用Libra定价，Libra就会自动进入贸易融资、消费信贷、存款吸收、支付发起、资产管理等金融领域。另外，它还可以嫁接的存贷款、证券发行、数字资产发行、去中心化资产交易、激活第三类边缘资产交易等金融业务，形成一个线上线下，银行、股市、债市、金融衍生产品集合的新金融生态。Libra也由此几乎集央行和商业银行于一身，同时具有直接发行货币和信用扩张的能力。

Libra的全球监管

前面谈到，Libra可能对全球货币政策、跨境资本流动以及央行跨境结算等带来的影响，它的金融/类金融行为规模和范围特征都隐含了全球金融系统重要性特征，因此必须把它置于全球监管之下。各国金融监管机构都有权利、责任和义务从一开始就参与对Libra的监管。通过全球通力合作/博弈，把Libra框定在一个新的、综合的/多层监管的、更为严格的监管框架之下，这将为Libra设定新的监管框架，同时必须是一个国际性质的监管框架。这个框架需要同时获得各国证券监管、基金监管、银行监管、央行以及各国设于不同部门下的金融稳定委员会，以及国际金融组织的认可。各国监管机构同时要通过相关制度安排，对Libra技术发展路线图及规则制定有进行了解和干预的机制和能力。

Libra首先会遇到技术的挑战。从技术上看，多中心许可链架构、MOVE、VST 语言、改良版的拜占庭算法，都是简化的线性逻辑，改进了节点信息几何级规模扩大和能耗问题。但仍然面临代码质量不稳定、高速专用网和节点设置以及开放和性能的平衡问题。它的主要核心竞争力是区块链加自主金融模式的智能合约，但目前用户自主性需要智能合约平台的规模和效率仍然是主要瓶颈。考虑到Libra的全球系统性重要性，各国监管都需要提前对Libra的未来技术发展的路径和节点有充分了解，并要求Libra及时披露技术发展蓝图和技术风险。

已经披露的信息表明，Libra还存在系统性运营风险。Libra涉及与多种货币的兑换、清算和流动性支持等，需要和各央行以及国际清算银行等平台建立篮子货币的央行间的清算机制。央行直接的协调机制是Libra运营的前提条件。Libra协会需要明确Libra的信用评级，以支撑其作为全球结算货币所需要的信用等级。因为仍然依赖存款银行及业务模式， Libra的中心化和去中心化的架构需要进一步明确。Libra多次强调没有杠杆，但如果商户自己带入杠杆如何处理？此外需要在重大事项披露或操纵市场处置、发生挤兑或损失、应对其币值波动等方面作出制度安排。这些都需要各国监管机构合作和介入。

Libra的治理机制更需要全球监管。现有协会、运营和区块链各自的独立性、职责和制约机制三位一体体制需要细化；100个股东和人均一票的决策机制需要明确；决策的透明度需要全球普遍一致；特别在个人失误和系统责任方面的治理机制需要各国监管的全面介入。

Libra的金融属性广泛，其未来的金融服务可能涉及支付、跨境支付，将纳入央行第三方支付监管范围；Libra作为资产，将受到证券监管机构基于众筹、STO、消费者保护等一系列的监管；而Libra可能涉及的贷款、资产管理等，也将涉及这些领域的金融监管。

从加密货币的属性看，需要类似货币服务局（MSB）的牌照，美国已有发行稳定币的监管机构，但不统一。例如，Circle发行USDC，获财政部FinCEN 货币经营牌照，还要各州的运营牌照。2019年8月美国纽约金融服务局批准了两款数字货币——Gemini Dollar（GUSD）和 Paxos Standard（PAX）。但无论发行国/地区如何监管加密货币，都必须满足全球金融监管当局对反洗钱（AML）、反恐融资（CTF）的严格规定，符合了解你的客户（KYC）的要求。

消费者保护、隐私、公平竞争和反垄断是大型科技公司提供金融业务时给监管者提出的新要求。目前的监管指引原则是“相同行为，相同监管”，以保证市场公平竞争，消除监管套利的空间。大型科技公司在数据和平台领域的特征，使其在进入金融业后具有网络外部性和相互交织的数据分析优势。它们可以利用平台规模增长提升平台对用户的价值，并进一步提升用户数量，用户数量增加又支持数据分析，数据分析促进现有业务并吸引更多用户。而随着业务领域的扩张，将创造出更多的数据。这种循环不断巩固和强化其现有业务，就可能形成垄断趋势和不公平竞争。

大型科技公司创造了竞争和数据之间全新的关系。大型科技公司由于拥有海量数据和平台外部性的相互加强，具有极强的数据垄断优势。监管的一个思路是，在隐私保护的同时，推动数据分享。欧盟的方法是通用数据保护条例（GDPR）中的数据可携性规定，鼓励大型科技公司进入金融行业的同时将数据保护重点放在用户拥有数据产权上，要求这些科技公司将数据所有权还给消费者，从而让消费者可以决定谁可以分享及销售这些数据，以便于消费者可以自由地更换服务商。监管的另一个思路是，限制大型科技公司对数据的使用，在某一项服务中仅使用必需的数据，从而保障数据的用户隐私，降低数据被滥用的可能。

最近，美国联邦贸易委员会（FTC）和欧盟竞争委员会对Facebook和CaLibra的数据流动设定了相关规则，限制Facebook使用用户数据来获取不公平的竞争优势。在保证隐私安全前提下，开放而非封闭数据，在GDPR框架下推动数据流动。但如果FTC与Facebook 50亿美元的和解方案能获得美国司法部的同意，将为Libra在数据隐私方面创造更大的空间和可能。保持隐私下的数据透明，监管和数据的归属权和个人隐私保护，都需要各国监管机构的全面介入。

从金融稳定的角度出发，各国监管机构要对Libra的发行总量、储备金来源货币比例等进行管理和治理，防止对全球货币体系的冲击。由于保持Libra币值稳定需要复杂的储备测算，这需要相关央行或者IMF、BIS参与。特别是在Libra储备对应的资产流动性方面，需要有相关机制应对Libra可能因大量赎回造成的相应资产的流动性危机。

Libra在现有主权货币竞争上增加了一个电子层面上的竞争，由于电子竞争的技术和规模垄断优势，“赢者通吃”现象普遍。篮子货币通过Libra载体，增加它的法定货币的竞争优势，造成新的竞争不公。由此， Libra的运营会侵蚀相当一批主权货币，实际上是要求一些主权国家的主权让渡。因为Libra来自私人部门，虽然它强调它将代表公众利益，但它所谓的公众利益仍然是私人部门利益视角下的公众利益，和传统公共部门代表的法定公众利益不一样。Libra需要和各国央行合作作出相应的制度安排， 这一个艰难的制度设计。在冲突之外，如何寻求Libra场景下的公权私放？公私激励相容机制是理论和制度上的挑战，需要各国央行的制度创新。

顺势而为，抓住机遇

Libra的问世其实给中国提供了一个公开进入这个领域在全球竞争的机遇。我们需要认真研究和应对Libra这类全球化数字货币的冲击、影响和机遇。我们在这个领域已有相当的基础，可以在商业化应用上迎接挑战，同时加快自身央行数字货币（CBCC）研发，积极应对类似Libra这类全球性加密货币对人民币国际地位、外汇管理以及中国货币政策可能带来的巨大挑战。中国需要积极介入数字货币研发、监管和全球治理。

我国对主权数字货币有相当的理论研究基础和初步模型试验。2016年，时任中国人民银行行长周小川就提出DCEP（数字货币和电子支付）概念，把新一代支付和数字货币联在一起，这在国际上是领先的；他进一步提出，未来数字货币可以采用香港货币局的发行制度，即每个发行的货币都有实体硬通货（国际通用的流通货币）为抵押；他还提出了央行发行和商业银行运营的两层架构和分布式接点的设想。这些和今天Facebook提出的Libra的构想完全一致的。中国人民银行在2016年成立了数字货币研究所，从法定数字货币理论体系、央行法定数字货币引用场景、分布式账本技术等理论框架以及技术难点、政策等方面研究和探讨了央行数字货币的发行和运营，这在国际上也是领先的，走在了当时也在思考和研究央行主权数字货币的瑞典、瑞士、英国、加拿大、德国和新加坡等国家央行的前面。2016年以来，周小川行长在多个国际经济和金融场合呼吁IMF、BIS、FSB等国际金融机构加大对主权数字货币的技术研发和政策监管研究，也得到了这些国际金融机构的支持和积极响应。

我们要继续我们在央行数字货币研究和试验的领先优势，继续鼓励和加快研究和发展央行数字货币。充分发挥DC/EP（数字货币/电子支付）双层混合运营体系的中国优势，加大对未来模式的研究，包括中心化和分布式的去中心化的双重结构、账户和钱包共存的系统、自上而下和自下而上的广泛参与的结合系统等未来新模式的研究。加快CBDC/CBCC（央行数字货币）的推出。央行数字货币政策是一个更重大的挑战，特别需要加大对引进央行数字货币后的宏观金融稳定政策的研究，包括法币与数字货币兑换的汇兑率、规模和速度、引入央行数字货币后对金融体系信贷和流动性的影响、对货币政策传导机制的影响。通过解决数字资产世界中数字法币缺失的问题，提升中国在全球金融市场中的地位。

我国的银联、阿里支付、微信支付的规模、技术和运营实践等在全世界均居于前列。例如，阿里支付已经拥有了10亿实际使用客户，是全球最大的运营支付系统之一，在双十一期间经受了每秒千万次的支付速度的考验，一般支付速度已经是美国同业可比速度的4倍。阿里支付的跨境区块链系统已经在马来西亚、印度尼西亚和巴基斯坦等国家跨境营运，100个节点的速度也领先世界现有水平。我们应该鼓励和支持有条件的中国支付/金融企业加入这场竞争，创立类似Libra的中国新一代跨境支付/超主权数字货币/新金融生态的机构，积极从企业层面参与这场事关未来世界金融的竞争。或者先行在境外推出我国的数字支付/数字货币商业性支付系统。我们需要先亮出旗帜，占领阵地，稳扎稳打，在竞争中逐渐发展。

虽然目前人民币还不是可自由兑换货币，但是我们可以采取特别提款权（SDR）货币篮子作为支持跨境支付的公允币计价单位。开始时，中国的商用公允币可以只作为在线支付的信用的代币（Token），这样可以有效地防止资本外流的风险。中国的商用公允币（代币）会促进人民币国际化使用，在其逐步发展中，也有可能随着人民币国际化与中国央行数字货币的发行融为一体，为中国央行数字货币成为世界强币打下坚实的基础。

我们需要进一步深化货币体系的改革开放和建制，充分用好我们已有的优势，利用好Libra给我们提供的机遇，把人民币推向世界金融前沿。这包括，第一，再思考人民币国际化的思路和路径，在物理的贸易、结算和投资的场景下，深入考虑电子世界的维度。第二，加快人民币汇率形成机制的市场化进程，扩大双向浮动空间，提高“干净”度。第三，加快资本账户开放。第四，加快人民币可兑换进程，对于人民币而言，需要在全球货币体系的竞争中寻找定位和改革方向。必须认识到如果人民币长久不可自由兑换，就会和弱势货币一样，受到Libra这类数字货币的侵蚀。第五，支持国内支付市场的公平竞争规则和环境，从中国着手构建有中国特色的，包容跨境数字支付的支付市场监管政策和框架。第六，加快对数字货币融入现有资本管制、金融监管和货币管理制度下的监管政策和架构研究，包括数据的安全、隐私和使用的立法和政策构建。

包括境内外和人民币的交易、金融执照和业务范围、信息披露、跨境资本管理等。重在保护法定货币的主权，维护金融稳定和金融安全。

在技术上协调中国人民银行、第三方支付公司、科技公司和商业银行已有的技术储备和技术优势，集中突破区块链技术和电子支付技术的分层融合、区块链智能合约平台的规模突破和效率提升、自金融模式的技术和风险难点、数字货币对跨境资本流动管理框架造成的冲击以及数字货币下弱实名的监管问题等关键技术难点。

我国有世界最宽广的支付市场，是落实、推进和试验中国新一代数字支付/电子货币应用的最好的研发实验室。其中“一带一路”是最好和最宽广的应用场景。政府可以支持在“一带一路”合作区域率先推出中国的商用新一代跨境数字支付和商用电子货币（代币）系统。

我国要在加快自身央行数字货币和市场新一代数字支付/数字货币研发基础上积极加入世界数字货币和数字支付的全球治理构建。在国际上加强与各国央行及国际组织的合作，提前构建对Libra的监测、监管政策框架。联合对央行数字货币研究主要国家如德国、新加坡、英国、加拿大、瑞士等，在IMF和BIS、FSB等国际金融组织平台上，积极支持国际金融组织对客户身份识别、数据储存和运输、跨境支付、个人隐私和数据安全的监管框架和治理机制的研究和构建。

Libra揭开了新的国际金融体系变革帷幕的一角， Libra白皮书预示着一场颠覆和再造的开始，大戏正在开演。我们不要高估Libra的技术以及潜在27亿客户，也不要低估Libra在发展和运营中面临的挑战和风险。

但最重要的是，我们不要低估这场变革可能的深度、广度和速度。Libra白皮书表明， Libra的发展是一个过程，起点是支付，中点是重塑国际货币体系，终点是再造全球金融生态。这一定是一个充满风险、波折甚至危机的过程。但这也是如过去20年一切新的科技和创新一样， 是一个自我学习和发展的过程。我们不要低估今天科技创新自我学习和发展的能力。

从已有信息看，为了获准经营， Libra在初期将尽可能满足监管最低要求，通过以支付为主，采用集中式架构、币值稳定的方式推出，不谋求市场规模的迅速扩大。在支付技术和运营获得经验之后，逐步向金融领域拓展和渗透，并通过Facebook平台, 扩张其市场支配力。Libra一旦规模使用即可形成全球范围内的影响，我国监管应尽早介入，未雨绸缪，加强和世界各国的相关协调/博弈。

今天世界经济金融变革最基本的主导力量是科技创新、自下而上的大规模的消费者/公众参与和全球化，这三股力量凝聚在一起，变革一定是颠覆性的、震撼的、全球的，而且会是迅猛发展的，速度之快一定超出人们的想象。

中国不能对此袖手旁观，不能不参与这场竞争。这是对中国实现中国梦，也是中国捍卫改革开放40年、新中国成立70年以来经济金融发展成果的重要一战。在这场大变革中，我们是有基础的，我们应该有信心在这场世界和世纪变革中走出中国经验和中国模式。